穗府辦〔2017〕5號

廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案的通知

各區人民政府，市政府各部門，各直屬機構：

《廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案》已經市人民政府同意，現印發給你們，請遵照執行。執行中遇到的問題，請徑向市發展改革委反映。

廣州市人民政府辦公廳

2017年1月17日

廣州市推進政府和社會資本合作試點項目實施方案

為進一步深化投融資體制改革，鼓勵和支持社會資本投資廣州市基礎設施、公用事業和公共服務項目，提高政府公共治理能力、資源配置水平，發揮社會資本在融資、技術、管理方面的優勢，提高項目建設運營效率，降低項目全生命周期成本，實現政企雙贏合作，根據《廣州市人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，現就我市推進政府和社會資本合作試點項目（以下簡稱PPP試點項目）制定本實施方案。

一、加強組織領導

1．根據14屆223次市政府常務會議紀要，由市發展改革委牽頭會同市財政局、國土規劃委、住房城鄉建設委、法制辦等有關部門，成立廣州市PPP項目工作小組，市發展改革委主要負責同志任組長，按照“公平、公正、透明，社會、企業、政府多贏”的原則，研究擬訂廣州市各項PPP實施方案。實施方案按要求經專業機構評審論證，且經小組成員2/3以上票決同意的PPP項目，可提交市政府常務會議審議。

2．PPP項目工作小組辦公室設在市發展改革委，負責協調推進與PPP項目實施相關的各項工作，包括加強規劃引導、給予政策支持、指導項目策劃、建立項目臺賬和儲備項目庫、編制年度實施計劃和三年滾動計劃、組織對PPP實施方案評估論證、將評估結果報PPP項目工作小組審議、建立PPP試點項目督辦制度、組織績效評價等。

3．建立試點項目協調工作例會制度，做好與各有關行業主管部門、區政府、國有企業的信息溝通，加強統籌管理和政策協調，推動PPP試點項目有序實施。

二、明確落實責任

圍繞PPP項目推進實施全流程管理，結合國家和省的要求，進一步明確責任分工，強化PPP項目實施能力建設：

（一）強化項目發起能力。

1．PPP項目發起主體應落實國家、省和市委、市政府的決策部署，符合國民經濟和社會發展規劃目標，遵循物有所值、權責明確、促進競爭、降低成本、提高效率的原則，對項目的必要性、可行性、經濟性、組織實施要求進行充分研究論證。PPP實施方案獲得PPP項目工作小組批準，視為PPP試點項目成功發起。

2．PPP項目發起主體包括：

（1）住建、交通、水務、港務、城管、林業園林、城市更新、教育、衛生計生、文廣新等行業主管部門；

（2）符合規定的國有企業；

（3）發展改革部門會同各職能部門集中策劃和發起；

（4）社會投資人根據政府規劃和企業發展需要建議發起。

3．PPP項目實施機構：

（1）對于列入PPP項目庫、年度實施計劃的PPP項目，根據項目性質和行業特點，由行業主管部門或其委托的事業單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備、實施等工作。

（2）企業法人不作為PPP項目實施機構。

4．由市發展改革委、財政局負責，各行業主管部門配合，選擇PPP領域具有豐富理論和實踐經驗的專家，建立PPP專家庫，為政府部門提供PPP項目策劃、法律、財務、投融資、招投標、風險控制、項目運營管理等方面的決策咨詢服務。

（二）強化規劃設計和經營性資源配置能力。

1．市國土規劃委負責研究制訂項目規劃設計條件和土地出讓方案，為試點項目配置土地、物業等經營性資源，將項目用地和土地綜合開發方案納入土地利用管理和規劃審批計劃，落實項目選址、規劃審批、土地儲備、土地供應等方面的工作。

2．投資、開發、建設、運營一體化項目，以及軌道交通站點一體化項目，在PPP實施方案編制階段，項目發起主體對接市國土規劃委，提出項目規劃設計條件、用地范圍、控制性詳細規劃、土地綜合開發方案方面的需求。

（三）強化投資分類和投資整合能力。

1．市發展改革委會同市財政局，建立政府投資、購買服務、收費、價格、補貼的協同制度，整合多種投資方式，支持PPP試點項目開展。

2．對于擬使用政府財政投資的經營性、準經營性項目，項目發起主體同時提出政府投資和引進社會投資兩套方案。

3．市發展改革委負責組織對政府投資、引進社會投資兩套方案的比選論證。經論證使用政府投資的項目，按《廣州市政府投資管理條例》、《廣州市政府投資管理條例實施細則》進行管理。經論證適合采用政府和社會資本合作模式的項目，按本實施方案明確的操作流程進行管理。

（四）強化財政承受和財政資金保障能力。

1．由市財政局負責，組織PPP試點項目的物有所值分析、財政承受能力論證。財政部門和行業主管部門根據項目實際需要，聘請具備相應資質的中介機構，審核PPP項目建設成本、維護費用、資產價值、項目收入等，審核結果作為開展物有所值評價、財政承受能力論證和社會投資人招標的參考依據。從而識別、測算、評估PPP項目對當前和今后年度財政支出的影響，使PPP試點項目數量、規模與財政承受能力相匹配。

2．市財政局負責審核與PPP試點項目有關的財政支出，將支出納入跨年度的市財政預算管理，落實財政資金保障。PPP試點項目年度財政支出責任不超出當年財政一般公共預算支出的10％。

3．市人大加強PPP項目有關預算控制和管理，市法制辦加強PPP項目的合法性審查。

（五）強化政銀企社平臺融資保障能力。

1．由市金融局負責，建立PPP試點項目政銀企社平臺，為社會資本參與PPP試點項目提供財務顧問、融資、銀團貸款等綜合金融服務。

2．鼓勵擔保公司、保險公司發揮投融資優勢，為社會資本提供融資擔保服務。

3．加入政銀企社平臺的金融機構、擔保公司、保險公司將優先獲得PPP試點項目信息，并通過公開、公平競爭的方式獲得優質項目的投資機會。

（六）強化公共資源交易平臺的公平交易能力。

由廣州公共資源交易中心負責，依托先進的信息系統、評審專家資源和服務平臺，將PPP試點項目納入場內交易，打造公平開放的全流程電子化交易平臺，做好項目信息、采購文件、中標成交結果、合同文件、投訴處理結果等全流程信息發布和社會資本信用體系建設等工作。

三、選擇并實施試點項目

圍繞推進實現全市經濟社會發展的總體目標和任務要求，按照項目具備一定現金流和投資回收能力、前期工作基礎扎實、尚未進入實施階段、價格調整機制相對靈活、需求長期穩定的標準，首批啟動28個PPP試點項目。根據政府和社會資本合作的具體方式，上述項目可分為六大類：

（一）投資、開發、建設、運營一體化項目。

建設內容包括地面廣場、景觀綠化、市政道路、公共服務設施和地下市政交通、商業娛樂、防空防災設施，具備一體化規劃設計、一體化開發建設的條件。項目建成后，形成集交通、文化、休閑、商業配套于一體的綜合服務功能。

（二）特許經營類。

項目具有明確的收費基礎，具備“使用者付費”的條件，項目公司直接從最終用戶處收取費用。企業通過競爭方式獲得政府授予的特許經營權，通過特許經營協議明確政企雙方權利義務和風險分擔，在一定期限內投資、建設、運營項目并獲得收益。

（三）資源配置類。

項目經營收費不足以覆蓋建設運營成本，市場化條件不足，通過政府配置土地、物業資源，符合監管要求的廣告、商鋪、通訊等經營性資源以及專營權、冠名權、廣告權等無形資源的方式，實現項目盈虧平衡。

（四）財政注資合作類。

項目經營收費不足以覆蓋建設運營成本，未達到市場化運作條件。市、區財政通過直接投資、股權合作、政府付費、可行性缺口補助、放棄項目公司分紅權等多種方式實現項目公司成本回收和合理回報要求。

（五）軌道交通線路與站點綜合體開發項目。

建設內容包括軌道交通線路及沿線站點綜合體。站上綜合體采用交通優先、立體設計、復合開發、一體化建設的思路，在零距離換乘的基礎上，實現交通功能與城市綜合服務功能的有機銜接。

（六）購買服務類。

項目性質為純公益性項目，政府根據項目公司提供公共產品、服務的數量和質量，以合理的項目全投資財務內部收益率為基準，測算公共產品、服務的影子價格和政府購買服務費用標準。

四、規范操作流程

1．項目發起。

（1）政府發起。

對政府和社會資本合作試點項目，以及具備一定收益和投資回報擬申請政府投資的項目，項目發起人編制的項目建議書應包括但不限于以下內容：項目建設必要性、建設規模、建設內容、總投資估算、項目實施機構、工期進度、投資回報分析、資金籌措方案等。

（2）社會資本發起。

社會資本可委托有資質的咨詢機構編制項目建議書，向行業主管部門推薦潛在的政府和社會資本合作項目。

2．項目建議書、可行性研究報告評估及審查。

發展改革部門對行業主管部門報送的項目建議書、可行性研究報告組織評估，對項目建設必要性、迫切性、可實施性進行論證，明確工程建設規模、建設內容、建設標準、總投資估算、資金來源和投資方式、組織實施要求和工期進度等。

3．編制PPP實施方案。

項目實施機構根據項目建議書、可行性研究報告審批文件編制PPP實施方案，經行業主管部門審查通過后，由行業主管部門報發展改革部門。PPP實施方案的主要內容為：項目概況、運作方式、建設運營和移交方案、投融資結構、投資收益和回報機制、社會資本合作伙伴遴選方式、物有所值分析、財政承受能力評價、經濟測算、風險分配框架、合同結構和主要內容、項目合作期限、爭議解決、項目監管和移交方式等。

4．PPP實施方案評估。

行業主管部門將PPP實施方案報發展改革部門，發展改革部門會同財政、國土規劃、環保、法制辦等部門對PPP實施方案組織綜合審查。

PPP實施方案的評估重點是項目規劃可行性、技術方案可實施性；投融資方案合理性；項目績效產出標準和要求，政府和社會資本的風險分配，收費、價格的清晰合理性；財政補貼方案可行性，以及項目財務效益和財政承受能力的平衡情況等。

（1）財政部門根據《財政部關于印發〈PPP物有所值評價指引（試行）〉的通知》（財金〔2015〕167號）和《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金〔2015〕21號），主要審查PPP項目物有所值分析和財政承受能力評價，出具該項目是否通過物有所值評價和財政可承受能力論證的意見。

（2）國土規劃部門主要審查項目是否符合規劃、相關規劃是否穩定、是否具備供地條件、以及是否有可配置的資源等，出具規劃選址、用地預審的初步審查意見。

（3）環保部門主要審查項目是否有利于環境保護，項目對環境的影響是否可控，需配套的環境保護主要措施等，出具環境影響評價的初步審查意見。

（4）市發展改革部門結合各部門意見，對項目PPP實施方案進行全面審查后，形成審核結論報PPP項目工作小組。表決后，報市政府常務會議審定。

PPP實施方案經審查未通過的，可調整PPP實施方案重新審查；經重新審查仍不能通過的，不再采用PPP模式。

5．項目發布。

由市發展改革委負責，建立PPP項目庫，根據《廣東省發展改革委關于進一步做好政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理的通知》（粵發改投資〔2015〕269號）、《轉發財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（粵財預〔2016〕4號）和《關于印發〈廣東省PPP項目庫審核規程（試行）〉的通知》（粵財預〔2016〕116號）等文件要求，將PPP項目工作小組審定通過的PPP項目納入項目庫和PPP綜合信息平臺，并通過PPP綜合信息平臺、市發展改革委門戶網站、中國廣州國際投資年會、廣州公共資源交易中心等渠道公開發布。

6．招標文件編制和審查。

根據經批準的PPP實施方案，項目實施機構委托有資質的招標代理機構編制資格預審文件、招標文件和項目合同文本，報行業主管部門審查。涉及政府付費、政府購買服務或者財政補貼的項目，招標文件應達到初步設計的深度要求。

資格預審文件、招標文件和項目合同文本經行業主管部門審查通過后，項目實施機構在廣州公共資源交易中心發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與預審，驗證項目能否獲得社會資本響應，實現充分競爭。資格預審公告應包括項目名稱、項目實施機構、引入社會投資基本設想、政府提供的條件、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與投標等。

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可開展相關招標工作；通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應調整PPP實施方案重新報批。

7．社會資本合作伙伴選擇。

根據政府和社會資本合作項目的不同屬性，項目實施機構委托有資質的招標代理機構通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商、單一來源采購等方式，公平擇優選擇具有建設運營管理經驗、專業技術能力、融資實力、信用狀況優良的社會資本作為合作伙伴。

項目因投標人未達到法定人數等原因而導致招標失敗的，項目實施機構委托招標代理機構調整招標文件，經行業主管部門審查后，重新公開招標。連續兩次公開招標失敗的，報市政府同意后可調整招標方式或者不再進行招標。采取邀請招標或不招標方式確定投資主體的，提供給投資主體的優惠條件不得超過最后一次公開招標的條件。

投標人可以是獨立企業，也可以是幾個企業組成的聯合體。聯合體成員不得超過三名，其中一名成員作為聯合體牽頭人，負責聯合體與項目實施機構的聯系。聯合體提交的投標文件應附有詳細的聯合體協議書，明確聯合體成員各方在PPP項目中的責任、義務、出資比例和出資方式。

8．確定PPP項目中標人。

項目實施機構代表和評審專家組成評審小組，評審小組人數為5人以上的單數，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3，評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。

評審小組綜合考慮投標人的投融資能力、設計資質、施工承包資質、項目組織管理能力、履約信譽、合同報價等因素，經綜合評分后，編寫評審報告并向項目實施機構提交中選社會資本的排序名單。

9．簽訂合作協議、合同。

根據評審小組的綜合評分結果，項目實施機構與PPP項目中標人簽訂項目合同和合作協議，并將合同文本、合作協議的內容進行公示，公示期不少于5個工作日。PPP項目合同的主要內容參考國家發展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》。

公示期滿無異議，項目實施機構與PPP項目中標人簽署項目合同。

10．項目公司組建。

項目實施機構根據經批準的PPP實施方案，與PPP項目中標人簽訂的項目合同，組建項目公司。項目公司成立后，作為PPP項目的投資、建設、運營主體。

11．項目實施。

（1）由項目公司負責，辦理規劃選址、用地預審、環評、節能等手續，并委托具有相應資質的工程咨詢機構編制項目申請報告。

（2）發展改革部門負責核準項目申請報告，重點審核項目組織實施方案是否與經批準的PPP實施方案相一致；涉及政府付費、政府購買服務或者財政補貼的項目，在項目申請報告的核準階段，由發展改革部門會同財政部門，經過財政投資評審程序，明確工程總投資，作為確定政府付費標準、財政補貼、合作期限的依據。

（3）由項目公司負責，組織工程勘察、設計、投融資、施工、監理、設備和材料采購。工程初步設計、施工圖設計文件應經行業主管部門審查批準。

項目公司具備勘察、設計、施工、監理業績和資質的，可不進行二次招標，依法自行實施，以提高項目運作效率。因項目公司不具備資質需要招標的內容，其招標文件、評標辦法應提交行業主管部門批準后，由項目公司按有關規定組織招標。

涉及政府付費、政府購買服務、財政補貼的項目，項目實施機構可以將已編制完成的初步設計、施工圖設計成果移交項目公司，由項目公司依法組織建設。

（4）行業主管部門根據合同約定，監督社會資本和項目公司履行合同義務，監督工程質量、安全、工期進度和項目公司收入、成本、績效情況，定期向社會披露信息，協調解決項目建設、運營中存在的問題。

12．工程變更。

項目建設期間，工程建設規模、建設內容、工藝技術方案、總投資相對批復文件發生重大變更，導致須調整價格、收費、政府付費金額的，應遵循“先審批，后變更”的原則，按以下程序辦理：

（1）工程建設規模、建設內容與經批準的初步設計、施工圖設計差異幅度在10％以內的，項目公司向行業主管部門申請初步設計、施工圖設計調整。

（2）工程建設規模、建設內容與經批準的初步設計、施工圖設計差異幅度超過10％，或須調整價格、收費、政府付費金額的，項目公司向行業主管部門申請調整，由行業主管部門提出審核意見報市發展改革部門。必要時重新編制項目申請報告或報市政府審定。

13．糾紛解決。

因政府方或項目公司違約而導致PPP項目合同終止，主要根據PPP項目合同約定的損失界定標準和補償比例進行補償。由PPP項目實施機構對補償金額進行合理的評估，經行業主管部門審查后，報市PPP項目工作小組，必要時報市政府審定。

14．項目移交。

政府與社會資本合作期滿，政府根據合同約定的移交內容、標準和形式收回項目資產，并組織項目績效評價。在正常履約、項目績效考核合格的前提下，社會資本享有合作期滿優先續約的權利。

附件：1．廣州市政府和社會資本合作項目操作流程圖

　　　2．廣州市政府和社會資本合作試點項目（第一批）

附件1

廣州市政府和社會資本合作（PPP）項目操作流程圖

附件2

廣州市人民政府辦公廳秘書處 2017年2月7日印發