【政策解讀】《廣州市從化區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》 的解讀　　一、《EPC管理辦法》出臺的背景和意義是什么？　　2016年以來，國家住建部大力推行工程總承包的建設(shè)模式（下稱EPC模式），國務(wù)院和住建部先后發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）等一系列文件，提出“優(yōu)先采用工程總承包模式，加強(qiáng)工程總承包人才隊(duì)伍建設(shè)，按照總承包負(fù)總責(zé)的原則，落實(shí)工程總承包單位在工程質(zhì)量安全、進(jìn)度控制、成本管理等方面的責(zé)任”等要求，為施工總承包提供了政策基礎(chǔ)，對推動EPC模式起到了良好的作用。　　但目前國務(wù)院和住建部印發(fā)的有關(guān)EPC項(xiàng)目相關(guān)意見和辦法僅為方向性的指引，對實(shí)際操作性指導(dǎo)不充分，且廣州市也未正式出臺有關(guān)的工作實(shí)施細(xì)則，對全面推廣EPC施工總承包方式力度還不夠。為此，特制定《廣州市從化區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》（以下簡稱《EPC管理辦法》），明確EPC項(xiàng)目適用的范圍、完善各階段的管理制度、成本控制及項(xiàng)目管理，指引項(xiàng)目業(yè)主有序開展項(xiàng)目建設(shè)，提高我區(qū)政府投資EPC項(xiàng)目工程建設(shè)水平和投資效益，充分發(fā)揮EPC工程總承包的制度績效。　　二、《EPC管理辦法》針對的主要問題是什么？　　《EPC管理辦法》的制定主要針對從化區(qū)政府投資項(xiàng)目實(shí)行EPC工程總承包過程中存在的核心問題，主要體現(xiàn)在以下三方面：　　（一）項(xiàng)目發(fā)包條件不清晰，合同模式單一，投資控制效果不理想；　　（二）由于EPC項(xiàng)目在發(fā)包合同中未清晰約定概算審定時(shí)間，導(dǎo)致在實(shí)施過程中存在“邊設(shè)計(jì)邊施工邊編制概算”，設(shè)計(jì)失控導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目“三超”問題嚴(yán)重，概算的編制和審定時(shí)間滯后，部分項(xiàng)目接近完工階段或者全部完成施工，概算評審工作還未能完成，喪失了項(xiàng)目概算對成本控制的作用；　　（三）工程總承包市場發(fā)展尚不成熟，尚未建立起符合工程總承包發(fā)展要求的組織結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系。　　為解決上述問題，結(jié)合國家最新政策要求和從化區(qū)在當(dāng)前發(fā)展階段下的具體情況，通過編制《EPC管理辦法》，優(yōu)化從化區(qū)政府投資項(xiàng)目EPC工程總承包管理體制機(jī)制，提升政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理水平和投資效益。　　三、《EPC管理辦法》制定的主要原則和設(shè)計(jì)思路是什么？　　《EPC管理辦法》制定的主要原則是在對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、制度創(chuàng)新，力求務(wù)實(shí)有效。　　《EPC管理辦法》的設(shè)計(jì)思路可概括為兩個(gè)方面：一方面對EPC總承包制度做出規(guī)范化、體系化的說明，以解決“從無到有”的制度建設(shè)問題；另一方面引導(dǎo)EPC總承包制度的發(fā)展方向，規(guī)范EPC項(xiàng)目發(fā)包和承包行為，加強(qiáng)EPC項(xiàng)目實(shí)施和管理，發(fā)展以設(shè)計(jì)采購施工一體化的組織結(jié)構(gòu)，以充分發(fā)揮EPC總承包制度績效。　　四、《EPC管理辦法》的主要結(jié)構(gòu)是什么？　　《EPC管理辦法》分為“總則”、“工程總承包項(xiàng)目的發(fā)包和承包”、“工程總承包項(xiàng)目實(shí)施和管理”、“監(jiān)督管理”、“附則”五個(gè)章節(jié)，共四十二條。　　五、《EPC管理辦法》制定的主要依據(jù)是什么？　　除了結(jié)合國內(nèi)外最新的政府投資項(xiàng)目管理實(shí)踐之外，《EPC管理辦法》還主要參考了以下政策法規(guī)及相關(guān)文件：　　1、《中華人民共和國政府采購法》　　2、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》　　3、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）　　4、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市［2016］93號）　　5、《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市〔2003〕30號文）　　6、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（建市［2014］159號）　　7、《公路工程設(shè)計(jì)施工總承包管理辦法》（交通運(yùn)輸部令2015年第10號）　　8、《廣州市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（穗府辦規(guī)［2017］5號）　　9、《關(guān)于公布設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指引（試行）》（廣州市建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室第71期招標(biāo)投標(biāo)指引）　　10、《福田區(qū)政府投資項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)—采購—施工（EPC）工程總承包管理辦法（試行）》（福府辦規(guī)【2017】10號）　　11、《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<建筑工程五方責(zé)任主體項(xiàng)目負(fù)責(zé)人質(zhì)量終身責(zé)任追究暫行辦法>的通知》（建質(zhì)〔2014〕124號）　　12、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》（征求意見稿）（建市設(shè)函［2017］65號）　　六、《EPC管理辦法》是如何起草的，經(jīng)歷了何種過程？　　《EPC管理辦法》在起草過程中，主要完成了如下三個(gè)階段的工作：　　一是對住建部以及我國部分省、市、區(qū)已出臺的有關(guān)工程總承包（EPC）管理辦法進(jìn)行了認(rèn)真研究，重點(diǎn)了解其關(guān)于適用范圍、發(fā)包要求、合同計(jì)價(jià)方式和投資控制方式等方面的相關(guān)規(guī)定，并對當(dāng)前各地在實(shí)踐中存在的關(guān)鍵癥結(jié)問題及解決處理措施進(jìn)行了分析梳理，結(jié)合從化區(qū)EPC工程總承包典型案例，系統(tǒng)總結(jié)制度設(shè)計(jì)要點(diǎn)、積極探索制度規(guī)范路徑。　　二是赴增城區(qū)調(diào)研。區(qū)住建局聯(lián)合相關(guān)單位，調(diào)研該區(qū)EPC項(xiàng)目建設(shè)管理情況，重點(diǎn)了解《廣州市增城區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》的出臺背景、配套政策、EPC項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在的問題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、要點(diǎn)、解決措施、實(shí)施效果、創(chuàng)新舉措以及工作亮點(diǎn)，為我區(qū)《EPC管理辦法》的制定提供參考借鑒。　　三是向有關(guān)部門及社會公開征求意見。按照從化區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，不斷修改完善政策文件：1、于2018年9月27日采用書面和座談會等形式向20個(gè)有關(guān)部門和鎮(zhèn)街征求意見，并在充分研究和吸收各單位意見的基礎(chǔ)上對《廣州市從化區(qū)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程總承包（EPC）管理辦法（試行）》進(jìn)行了修改；2、于2019年3月26日至5月5日在“廣州市從化區(qū)人民政府”門戶網(wǎng)站（http://www.conghua.gov.cn/）進(jìn)行了為期10天的公示，面向社會公眾征求修改意見和廉潔性評估意見，期間未收到反饋意見。　　七、《EPC管理辦法》的內(nèi)容要點(diǎn)是什么？　　《EPC管理辦法》的內(nèi)容要點(diǎn)可以概括為以下三個(gè)方面。　　第一，《EPC管理辦法》明確了EPC總承包項(xiàng)目的適用范圍；　　第二，明確EPC總承包項(xiàng)目的在不同情況下的發(fā)包模式和合同計(jì)價(jià)模式、資金撥付原則；　　第三，明確項(xiàng)目實(shí)施過程中的造價(jià)管理原則，規(guī)范EPC總承包項(xiàng)目的實(shí)施和管理。　　八、《EPC管理辦法》的亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)是什么？　　《EPC管理辦法》的亮點(diǎn)和創(chuàng)新點(diǎn)主要是以下三點(diǎn)：　　一是明確EPC總承包項(xiàng)目的適用范圍和EPC總承包單位的介入節(jié)點(diǎn)；　　二是明確合同計(jì)價(jià)模式和資金撥付原則，控制出現(xiàn)“邊設(shè)計(jì)邊施工邊編制概算”的情況；　　三是明確項(xiàng)目實(shí)施過程中的造價(jià)管理原則，嚴(yán)格控制建設(shè)單位和總承包單位擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。　　九、《EPC管理辦法》中對于“EPC工程總承包”的定義是什么？　　《EPC管理辦法》所稱設(shè)計(jì)－采購－施工（EPC）工程總承包（簡稱：工程總承包），是指從事工程總承包的單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工等實(shí)行全過程或者若干階段承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式。　　根據(jù)工作范圍、分包模式等情況的不同，EPC工程總承包可能存在多種變種。但無論何種情況下，工程總承包單位都應(yīng)對整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目全面責(zé)任。　　十、什么樣的政府投資工程項(xiàng)目可被納入《EPC管理辦法》的規(guī)范范圍？　　針對EPC工程總承包在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)適用范圍模糊不清、發(fā)包隨意性較大的問題，《EPC管理辦法》從正面清單和負(fù)面清單兩個(gè)方面對EPC總承包的適用范圍作出了規(guī)定，要求建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程項(xiàng)目的規(guī)模和復(fù)雜程度等合理選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式。《EPC管理辦法》規(guī)定，建設(shè)范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求較明確的總投資額3000萬元（含3000萬元）以上的政府投資項(xiàng)目（例如新建改擴(kuò)建學(xué)校、保障性安居房等房建工程，市政道路、市政配套設(shè)施等市政工程）可采用工程總承包方式。對個(gè)性化要求較高、情況較復(fù)雜、建設(shè)需求和標(biāo)準(zhǔn)存在較多變數(shù)的項(xiàng)目（具體例如以地下工程為主的建設(shè)工程、紀(jì)念性建筑、文體場館等工程項(xiàng)目）不宜采用工程總承包方式。　　建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目建議書或項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中明確是否采用工程總承包方式發(fā)包，立項(xiàng)部門應(yīng)在批復(fù)中明確是否同意采用上述方式發(fā)包。　　十一、EPC工程總承包單位在什么階段介入工程項(xiàng)目，其計(jì)價(jià)模式又是如何？　　《EPC管理辦法》中規(guī)定總承包項(xiàng)目的介入時(shí)點(diǎn)分為三種情況，一是設(shè)計(jì)方案達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度，二是設(shè)計(jì)方案達(dá)到方案設(shè)計(jì)深度，三是對建設(shè)周期有緊急要求但尚未達(dá)到方案設(shè)計(jì)深度就要發(fā)包的情況。對于第一、二種情況，《EPC管理辦法》明確可以采用固定總價(jià)合同或固定單價(jià)合同；對于第三種情況，《EPC管理辦法》規(guī)定該項(xiàng)目須報(bào)區(qū)政府批準(zhǔn)方可開展，并在招標(biāo)文件中明確采取設(shè)計(jì)方案招標(biāo)的方式發(fā)包，同時(shí)總承包合同采用下浮率報(bào)價(jià)、批復(fù)總概算作為上限價(jià)的結(jié)算方式，合同結(jié)算價(jià)按照投標(biāo)下浮率執(zhí)行。　　十二、《EPC管理辦法》如何選擇優(yōu)質(zhì)EPC總承包單位？　　《EPC管理辦法》設(shè)立了EPC總承包單位條件要求，以實(shí)現(xiàn)EPC總承包單位的優(yōu)選、培育工程總承包市場。工程總承包項(xiàng)目評標(biāo)一般采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報(bào)價(jià)、項(xiàng)目管理組織方案、設(shè)計(jì)方案、設(shè)備采購方案、施工組織設(shè)計(jì)或者施工計(jì)劃、工程質(zhì)量安全專項(xiàng)方案、工程業(yè)績、項(xiàng)目經(jīng)理資格條件等，通過擇優(yōu)方式選擇優(yōu)質(zhì)EPC總承包單位。　　十三、EPC總承包單位往往不是單一主體而是聯(lián)合體，《EPC管理辦法》對此做出了如何規(guī)定，以規(guī)范并引導(dǎo)市場發(fā)展？　　《EPC管理辦法》在制定過程中，本著“兼顧市場發(fā)展現(xiàn)狀并發(fā)揮制度引導(dǎo)作用”的原則，支持勘察、設(shè)計(jì)、施工、房地產(chǎn)開發(fā)等企業(yè)通過聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式開展總承包業(yè)務(wù)，以培育壯大總承包單位綜合實(shí)力。為保證聯(lián)合體切實(shí)履行EPC總承包單位的相關(guān)職責(zé)，《EPC管理辦法》明確要求“聯(lián)合協(xié)議”要體現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基本原則，明確各方的工作分工和職責(zé)，并就總承包合同約定的事項(xiàng)承擔(dān)連帶責(zé)任。　　十四、《EPC管理辦法》是否有其他配套辦法，以支撐其落地？　　《EPC管理辦法》作為規(guī)范EPC總承包制的制度設(shè)計(jì)，其在適用范圍、發(fā)包方式、合同模式、造價(jià)管理等方面做出了明確規(guī)定，但并未對具體的合同細(xì)節(jié)做出說明。因此，《EPC管理辦法》明確區(qū)行業(yè)主管部門編制發(fā)布《工程造價(jià)控制方案》和《工程總承包合同》示范文本，要求建設(shè)單位將其作為招標(biāo)文件的組成部分，與招標(biāo)文件同時(shí)發(fā)布，以支撐該管理辦法的落地。